01 85 53 06 80

2 juin 2016

« Il dut se déplacer en se traînant sur le sol pour se rendre aux toilettes ».

Tiré d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’Homme, cet extrait peut laisser croire que le requérant était détenu au sein d’une prison turque.

Il n’en est rien : Monsieur Vincent se trouvait alors à la maison d’arrêt de Nanterre. Et la France fut condamnée sur le fondement de l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde de droits de l’Homme et des libertés fondamentales, relatif à l’interdiction de la torture (CEDH, 24 octobre 2006, n° 6253/03, Vincent c/ France, § 16 in fine).

Le microcosme carcéral constitue un environnement propice pour identifier les difficultés quotidiennes auxquelles sont confrontées les personnes handicapées dans le milieu ouvert, où les atteintes à la dignité de ces derniers est plus fréquente et souvent plus grave que dans les milieux ouverts.

Réservons donc, à titre liminaire, quelques lignes pour analyser les faits rapportés dans l’arrêt Vincent c/ France.

Monsieur Vincent est paraplégique des membres inférieurs. Il était relativement autonome avant de se retrouver en prison.

Lorsqu’il a été transféré à Fresnes, après son séjour à Nanterre, le requérant n’avait pas matériellement accès aux activités (sport, culte, travail) auxquelles avaient accès les autres détenus, créant une situation d’inégalité injustifiée et donc, une situation de discrimination fondée sur l’état de santé.

Rappelons incidemment qu’oisiveté est mère de tous les vices et que, en conséquence, les rares activités offertes aux personnes détenues ou incarcérées sont de précieux sésames vers la réinsertion, à tout le moins des obstacles à la criminogénéité des milieux fermés.

Il ne pouvait pas non plus, pendant près de deux mois, utiliser sa douche et cela se passe de tout commentaire.

Le service médical étant inaccessible, les soins intimes (sondages urinaires et touchés rectaux) lui étaient prodigués dans sa cellule en présence de ses trois codétenus. Une humiliation !

Monsieur Vincent disposait d’un accès particulier à une cour de promenade, mais refusait de s’y rendre dans la mesure où celle-ci était réservée aux personnes handicapées, constituant là encore une rupture d’égalité avec les autres détenus.

De manière générale, Monsieur Vincent devait être pris en charge personnellement à chaque fois qu’il passait une porte : il devait être porté pendant qu’une roue de son fauteuil était démontée, puis remontée de l’autre côté où il était repositionné sur son fauteuil.

Que se serait-il passé, par exemple, en cas d’incendie ?!

Lorsqu’il est transféré à Cergy-Pontoise, il est convoqué à plusieurs reprises à la bibliothèque à laquelle il ne peut accéder, ce qui l’a contraint à ne pas pouvoir s’y présenter.

Lorsqu’il arrive à Meaux-Choconin, établissement récent, Monsieur Vincent redevient quasiment autonome : l’architecture est assez bien adaptée.

Toutefois, ayant eu le tort de déposer une plainte pour harcèlement à l’encontre du directeur-adjoint, il a été transféré à Villepinte, où sa cellule n’est pas aménagée : a-t-on déjà vu un plaignant sanctionné simplement pour avoir porté plainte ?!

L’histoire de Monsieur Vincent est un concentré de toutes les inégalités, de toutes les indignités et de toutes les humiliations subies quotidiennement par les personnes handicapées.

L’enjeu est important moralement, humainement et philosophiquement, car elle pose la question du respect de la dignité entre les membres d’une même espèce. Il est également important juridiquement, car il conditionne le respect de principes essentiels dans une démocratie libérale : égalité et dignité.

A défaut de cultiver ces valeurs humaines, l’homo aeconomicus sera également convaincu par les bienfaits d’une politique en faveur des personnes handicapées et il peut, à ce titre, se rendre directement à la troisième partie du présent développement, son temps étant un bien précieux.

Les mesures en faveur du respect de l’égalité entre les personnes handicapées et le reste de la population se concentrent généralement sur trois matières : éducation, emploi et citoyenneté. Pour ces trois domaines, on retrouve un dénominateur commun : la question de l’accessibilité, à laquelle nous nous intéresserons particulièrement.

Tout d’abord, la prise en compte du handicap est relativement récente et a connu un important changement de paradigme dont il convient de faire état (1). Ensuite, nous verrons comment la nouvelle notion de « personne handicapée » a permis de mettre sur pieds la nouvelle règlementation (2). Enfin, il sera démontré que le respect de cette législation, aussi insatisfaisante puisse-t-elle être, devient une nécessité politique, sociale, économique et juridique (3).

1.     Du « handicapé » à la « personne handicapée »

1.1.  A l’origine : des ambitions limitées par une conception du handicap inherente a la personne handicapée

Le 30 juin 1975 est adoptée la loi n° 75-534 d’orientation en faveur des personnes handicapées qui cultive des ambitions limitées, par une conception encore trop inégalitariste de ce qui est considéré comme une « population dans la population ».

Certes, le terme employé dans le titre de la loi est « personnes handicapées », mais le texte contient des nuances sémantiques et, surtout, révèle un esprit relativement discriminant.

Avant tout développement, il convient de souligner que ce texte ne donne pas de définition du handicap, de sorte que c’est en étudiant son dispositif que nous pourrons en dégager l’esprit pour comprendre la conception qu’il retient de la notion.

La discrimination opérée ressort, par exemple, de l’article 1er de cette loi qui fait avant tout peser sur les familles (al. 2 in limine) la charge de ce qu’elle désigne comme une « obligation nationale » (al. 1er in fine), visant notamment à assurer l’autonomie des personnes handicapées.

De plus, cette obligation ne vaut que lorsque « les aptitudes des personnes handicapées et de leur milieu familial » permettent de la mettre en œuvre (al. 3).

C’est donc bien que le handicap est envisagé de manière inhérente à la personne, exclusivement de l’environnement qui peut être à la source de la situation de handicap, ce qui limite gravement le champ des possibilités en matière de solutions d’adaptation : on considère, en effet, par cette conception restreinte que, si le handicapé n’est pas « réparable », l’obligation d’adaptation tombe. Cela limitait grandement le champ de l’obligation d’adaptation.

De même, l’article 3 de la loi de 1975 constitue une illustration flagrante de la conception extrêmement restreinte et essentiellement médicale que le législateur avait du handicap au moment du vote de ce texte, puisque seule une prise en charge « sous forme de cure ambulatoire comportant l’intervention de médecins et de techniciens paramédicaux et sociaux » est prévue.

Autrement dit, la personne handicapée est considérée comme seule responsable de sa situation. Ou encore, « le handicap provient du handicap de la personne » : c’est sur une véritable tautologie humainement inadmissible que ce texte, malgré toute sa bonne volonté, était fondé.

La conception du handicap est donc essentiellement moteur, comme l’a souligné la commission des Affaires sociales du Sénat, lors de la discussion du projet de loi adopté en 2005 : « la définition même de l’accessibilité souffrait d’emblée d’une vision très restrictive, puisqu’elle demeurait limitée à la question du handicap moteur » (BLANC P., « Rapport sur le projet de loi pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées », Rapport n° 210 (2003-2004) au nom de la commission des Affaires sociales du Sénat, 11 février 2004, III, A, 1).

C’est également en 1975 que l’Assemblée générale de l’Organisation des nations unies (ONU) adopte la première Déclaration des droits des personnes handicapées (Rés. ONU/AG/3447 (XXX)).

Si le titre retient le terme de « personnes handicapées », force est de constater que l’ensemble du texte se contente de mentionner les « handicapés » (V. not., § 1).

Cette déclaration, pour résumer, rappelle que les « handicapés » disposent des mêmes droits que tous les autres citoyens du monde, et, par une formulation assez malheureuse, « essentiellement [le] droit au respect de sa dignité humaine » (§ 3).

La loi comme la convention de 1975 marquent une prise de conscience des enjeux liés au handicap dans la société au niveau politique, mais demeurent trop limitées dans leurs ambitions du fait de l’acception encore trop restreinte et trop médicale des situations de handicap.

C’est au niveau international notamment que vont se dérouler les débats qui vont permettre d’ouvrir la voie à une approche beaucoup plus humaine et inclusive de la question.

1.2.  Le changement de paradigme par inclusion de la dimension environnementale à la notion de handicap

Le changement de paradigme autour de la notion de handicap connaît ses premières expressions concrètes dès le début des années 1980.

En 1982, l’Assemblée générale de l’ONU adopte le Programme mondial d’action relatif aux personnes handicapées, qui opère une modification de la définition du handicap, prenant en compte le facteur environnemental (Rés. ONU/AG/37/52).

En 1983, l’Organisation internationale du travail (OIT) adopte, quant à elle, la Convention sur la réadaptation professionnelle et l’emploi des personnes handicapées (Conv. OIT n° 159, 1983).

Cette convention a le mérite d’affirmer nettement l’impératif de garantie de l’« égalité des chances entre les travailleurs handicapés et les travailleurs en général » (Conv. précit., art. 4).

L’adaptation (« raisonnable ») des lieux de travail dits « ordinaires » est évoquée dans les recommandations que le Bureau international du travail formule sous ladite convention (Rec. BIT n° 168, 1983 ; V. § 11.a, g et h), ce qui est une nouveauté subséquente au changement de définition du handicap.

En 1992, le Comité des ministres du Conseil de l’Europe adopte une recommandation relative à une politique cohérente pour les personnes handicapées (Rec. Com. min. Cons. Europe n° R (92) 6).

La formulation des considérants est politiquement forte : « le fait de négliger aussi bien la protection des droits des citoyens handicapés que l’amélioration de leurs chances constitue une offense à la dignité humaine » (Rec. précit., préambule, § 6).

Cette recommandation retient une définition novatrice de la notion de handicap : « Le handicap réside donc dans la perte ou la limitation des possibilités de participer sur un pied d’égalité avec les autres individus à la vie de la communauté » (Rec. précit., Annexe, I.5.2).

De même qu’est révolutionnaire la vision qu’elle développe en ce qui concerne les moyens d’atteindre les objectifs qu’elle se fixe et qu’elle envisage comme un « processus continu et dynamique d’adaptation réciproque » (Rec. précit., Annexe, I.1).

Il ne s’agit plus de stigmatiser la personne dans son handicap, mais d’accepter que le handicap soit, du moins en partie, la conséquence d’un environnement inadapté.

Concrètement, le Comité recommande notamment, dans ses directives générales, d’« éliminer, dans la mesure du possible, tous les obstacles dans l’environnement et la société, et donner aux personnes handicapées la possibilité de jouer un rôle à part entière » et « assurer l’accès aux activités de loisir et aux activités culturelles » (Rec. précit., Annexe, I.4).

Il encourage aussi l’accessibilité des lieux d’enseignement, d’étude et de travail, afin que les personnes handicapées puissent évoluer dans les milieux dits « ordinaires », plutôt que spécialisés, ce qui constitue un renversement du principe et de l’exception par rapport à la situation antérieure (Rec. précit., Annexe, V.2.1 et VII.1.1).

Aussi l’accessibilité est-elle prise en compte de manière transversale dans toute une partie du texte et incluant tous les aspects de la vie (Rec. précit., Annexe, VIII [not. VIII.2]).

Cette recommandation discute de la protection sociale, économique et juridique des personnes handicapées après avoir traité des mesures relatives à l’adaptation de l’environnement à toutes les formes de handicap, contrairement à la hiérarchisation opérée dans la loi de 1975, ce qui est symboliquement lourd de sens.

Le changement de paradigme est donc total : il s’agit d’adapter l’environnement à toutes les formes de handicap, dans la plus large mesure du possible, avant d’envisager, en cas d’impossibilité, des solutions alternatives, car désormais le handicap résulte plus des obstacles environnementaux que de la personne qui en est, en réalité, la malheureuse victime.

En 1996, l’Assemblée générale adopte les Règles standardisées relatives à l’égalité des chances pour les personnes handicapées (Rés. ONU/AG/48/96).

Cette résolution invite les Etats à employer leurs ressources avec la constante recherche de l’égalité des chances (Rés. précit., § 24 à 26).

En particulier, l’accessibilité de tous les ouvrages bâtis est encouragée (Rés. précit., Annexe, II.5.a.1).

La résolution précise cet impératif pour les informations et les technologies de la communication (V. II.5.b), l’enseignement et l’éducation (V. II.6, préambule), l’emploi (V. II.7.3.a), la culture (V. II.10.2) et les infrastructures sportives et de loisirs (V. II.11.1).

En 2006, l’Assemblée générale de l’ONU adopte la Convention relative aux droits des personnes handicapées, qui constitue certainement le texte le plus abouti sur la question et résumant clairement les approches nouvelles des enjeux que la question suppose (Rés. ONU/AG/61/106).

Dans son Préambule, ce texte définit le handicap comme le résultat « de l’interaction entre des personnes présentant des incapacités et des barrières comportementales et environnementales qui font obstacle à leur pleine et effective participation à la société sur la base de l’égalité avec les autres » (Conv. précit., Préambule, e).

Ce préambule reprend, en substance, les termes politiques forts du Conseil de l’Europe : « toute discrimination fondée sur le handicap est une négation de la dignité et de la valeur inhérente à la personne humaine » (V. h).

Il se veut novateur quand il envisage une stratégie qui pourrait être qualifiée d’inclusive : « intégrer la condition des personnes handicapées dans les stratégies pertinentes de développement durable » (V. g).

Il relie enfin clairement la question de l’accessibilité des lieux physiques et de l’information à la garantie de l’égale protection des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (V. v et art. 3).

Dans son article 2, la Convention introduit la notion de « conception universelle », annonçant une nouvelle manière de penser dans l’industrie et les services.

Dans son article 4, elle engage chaque Etat partie à « adopter toutes mesures appropriées […] pour mettre en œuvre les droits reconnus », mais surtout d’agir « au maximum des ressources dont il dispose ». Ces obligations sont d’« application immédiate », et constituent un standard minimum.

De manière générale, ce texte reprend les acquis des précédents rapports et recommandations internationaux, en mettant l’accent sur l’accessibilité (Conv. précit., art. 9), ainsi que sur l’égalité des chances des citoyens handicapés de pouvoir participer aussi activement que les autres à la vie de la société (Conv. précit., art. 19, 29 et 30) et au travail (Conv. précit., art. 27).

Depuis l’adoption de cette Convention, toutes les initiatives onusiennes prennent en compte les enjeux relatifs au handicap.

Par exemple, lorsqu’elle s’intéresse à la mise à jour des Objectifs du millénaire, l’Assemblée générale recommande de s’assurer que l’accessibilité est intégrée à tous les aspects de ce programme visant à favoriser le développement mondial (Rapp. ONU/AG/65/173, specific recommandation 2 ; V. aussi Rés. ONU/AG/68/3 ; Rés. ONU/CRPD/CSP/2015/2).

L’évolution de la définition même du handicap révèle donc un changement de paradigme qui a, sans conteste, encouragé une nouvelle approche salutaire des solutions envisagées pour en limiter les effets.

Reste à savoir si tout cela a reçu une traduction satisfaisante en droit interne et, surtout, dans les faits.

2.     La personne handicapée dans la loi du 12 février 2005

La loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des handicapés (JO 12 févr.) tranche, par son intitulé, avec l’approche antérieure de la problématique (la loi de 1975 était dite d’orientation en faveur des personnes handicapées).

Elle constitue « une réforme en profondeur tant des politiques menées que des dispositifs institués » (BORGETTO M., « La loi sur les personnes handicapées », RDSS. 2009. 3. 359, mai 2009).

Comme l’indique le directeur de cabinet de la secrétaire d’Etat aux Personnes handicapées, ce texte est « en rupture sur trois points essentiels avec la loi de 1975 : rupture avec la conception du handicap ; rupture avec la conception des prestations ; rupture avec la conception des institutions » (MILANO S., « La loi du 11 février 2005 : pourquoi avoir réformé la loi de 1975 », RDSSprécit.).

Cette rupture symbolique, qui pose un objectif ambitieux et pas moins humainement nécessaire, nous invite à analyser la nouvelle notion du handicap, avant de faire état, pour bien les comprendre, des dispositifs innovants que la loi a mis en place.

2.1.  La personne handicapee au sens de la loi de 2005

Contrairement à la loi de 1975, le nouveau texte définit le handicap. Cette définition « s’éloigne du modèle médical traditionnel du handicap, selon lequel le handicap est dans la personne, ainsi réduite à ses déficiences et à ses incapacités. Elle rejette aussi le modèle que la pensée socialiste a tenté d’imposer, selon lequel c’est la société qui crée le handicap » (MILANO S., précit.).

La définition retenue prend en compte à la fois le handicap inhérent à la personne et les obstacles environnementaux qui mettent la personne en situation de handicap : « Constitue un handicap, au sens de la présente loi, toute limitation d’activité ou restriction de participation à la vie en société subie dans son environnement par une personne en raison d’une altération substantielle, durable ou définitive d’une ou plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychiques, d’un polyhandicap ou d’un trouble de santé invalidant » (Code de l’action sociale et des familles, art. L. 114, créé par L. n° 2005-102, art. 2, I, 1°).

Cette double-approche est conforme à la vision de l’OMS et de l’UNAPEI.

C’est aussi une vision qualifiée de rawlsienne : « Comme la discrimination positive, l’équité avance l’idée qu’il est plus efficace de considérer différemment (ou inégalement) des personnes différentes (ou inégales) » (TRIOMPHE A., « La compensation dans la loi du 11 février 2005 : du mythe à la réalité », RDSS précit.). Dans la théorie de Rawls, on considérera donc que le handicap inhérent à une personne constitue une différence de nature à justifier des mesures de discrimination positive dans lesquelles la société adapte son environnement à l’inclusion pleine et entière de celle-ci afin de satisfaire aux impératifs d’égalité des chances, selon le « principe de différence ».

La nouvelle définition de la notion de handicap ambitionne également de prendre en compte explicitement tous les types de handicap (« altération substantielle, durable ou définitive d’une ou plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychiques, d’un polyhandicap ou d’un trouble de santé invalidant », L. n° 2005-102, art. 2 précit.), alors que, précédemment, dans la loi de 1975, il s’entendait de manière plutôt restrictive et se limitait surtout aux handicaps moteurs.

Conséquemment au développement de cet esprit nouveau sur la question du handicap, la loi de 2005 a remis à la charge de l’Etat la responsabilité de s’assurer, en premier lieu, de « l’égalité de traitement des personnes handicapées sur l’ensemble du territoire » (Code de l’action sociale et des familles, art. L. 114-1, al. 2, créé par L. n° 2005-102, art. 2, I, 2°).

Toutefois, la référence à la famille comme premier garant de l’autonomie de la personne handicapée introduit par l’alinéa 2 de l’article 1er de la loi de 1975 est maintenue à l’article L. 114-2 du Code de l’action sociale et des familles (Ord. n° 2000-1249 du 21 déc. 2000 relative à la partie législative du Code de l’action sociale et des familles, art. 4, II, 7°, JO 23 déc.). La loi de 2005 ne revient pas sur sa rédaction.

En tout état de cause, la loi de 2005 vient consacrer le changement de paradigme décrit plus haut.

Elle traduit politiquement une volonté marquée d’atteindre le plus rapidement possible les objectifs qu’elle se fixe et qui sont sensiblement inspirés des textes internationaux susmentionnés, malgré l’absence patente de toute référence à ces diverses recommandations et conventions internationales (V. KESSLER F., « L’autonomie des personnes handicapées dans la loi du 11 février 2005 », RDSS précit.).

Ainsi formule-t-elle comme suit l’objectif de principe qu’elle se fixe : « A cette fin, l’action poursuivie vise à assurer l’accès de l’enfant, de l’adolescent ou de l’adulte handicapé aux institutions ouvertes à l’ensemble de la population et son maintien dans un cadre ordinaire de scolarité, de travail et de vie » (Code de l’action sociale et des familles, art. L. 114-2, al. 2 in limine, créé par L. n° 2005-102, art. 2, I, 3°).

En effet, il s’agit désormais, conformément à la nouvelle notion adoptée du handicap par la loi de 2005, d’inclure les personnes handicapées dans les lieux ordinaires de vie, à tout instant, en lieu et place de la simple adaptation raisonnable et obligatoire seulement quand elle est possible.

Le législateur de 2005 n’a pas voulu tomber à nouveau dans l’écueil du législateur de 1975 qui n’avait fixé tardivement que peu de règles pour l’application des grands principes qu’il avait dégagés : « [la commission des Affaires sociales du Sénat] ne voudrait pas que, comme sa « grande sœur » de 1975, [ce texte] provoque autant de regrets qu’il avait suscité d’espoir » (BLANC P., précit.).

Cela donnait lieu, en effet, à des situations indésirables pour lesquelles l’Etat devenait systématiquement débiteur d’obligations qu’il s’était imposées et qu’il n’avait pas su respecter. C’est ce qu’a souligné la commission précitée : « faut-il que la seule voie permise à des parents pour assurer une vie décente à leur enfant handicapé consiste à rechercher une faute leur ouvrant droit à une indemnisation ? » (BLANC P., précit.).

C’est la raison pour laquelle le législateur a prévu des obligations lourdes pour les constructeurs et les propriétaires notamment, afin d’assurer l’effectivité des principes consacrés dans cette loi.

Il convient de souligner que cette volonté politique revient à la fois au gouvernement et au Parlement qui a renforcé les obligations prévue dans le projet initial. Par exemple, la primauté de l’intégration scolaire en milieu ordinaire est l’œuvre du Sénat en première lecture (V. CHOSSY J.F., « Rapport sur le projet de loi pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées », Rapport n° 1599 (XII) au nom de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale, 13 mai 2004).

Pour autant, la disposition extrêmement ambitieuse de voir publiés les textes règlementaires dans les six mois de la promulgation du texte (L. n° 2005-102, art. 101) a subi, sans que cela ne soit une véritable surprise, le même revers que son homologue de 1975 dont la publication des textes d’application s’est étalée sur près de vingt-cinq ans. Concernant la loi de 2005, dix ans après, des décrets sont encore en train d’être publiés alors même que la loi prévoyait elle-même un délai de mise aux normes de… dix ans ! Nous mentionnerons notamment l’absence de décret pour l’accessibilité des prisons, malgré la condamnation récente de la France par la CEDH (CEDH, Vincent c/ France, précit.).

Le délai de publication de ces textes, couplé au manque de communication de la part de l’Etat sur le sujet, ont encouragé l’inanité des administrés et des justiciables soumis à certaines dispositions de cette loi. Aujourd’hui, le législateur a ratifié une ordonnance prorogeant les délais de mise en conformité, dont nous développerons le régime et les implications plus bas.

Une position schizophrène nous encourage, néanmoins, à constater que le gouvernement n’a pas non plus chômé, puisqu’il a fait paraître pas moins de soixante-cinq décrets et arrêtés à ce jour, sans compter les circulaires. Partant, la règlementation est devenue technique et complexe, ce qui n’est pas sans poser des difficultés de mise en œuvre.

2.2.  la mise en œuvre de la loi de 2005 : le cas de l’accessibilité

Le principe de l’accessibilité se formule comme suit : « Les dispositions architecturales, les aménagements et équipements intérieurs et extérieurs des locaux d’habitation, qu’ils soient la propriété de personnes privées ou publiques, des établissements recevant du public, des installations ouvertes au public et des lieux de travail doivent être tels que ces locaux et installations soient accessibles à tous, et notamment aux personnes handicapées, quel que soit le type de handicap, notamment physique, sensoriel, cognitif, mental ou psychique, dans les cas et selon les conditions déterminés aux articles L. 111-7-1 à L. 111-7-11 » (Code de la construction et de l’habitation [CCH], art. L. 111-7 in limine, mod. par L. n° 2005-102, art. 41, I).

La mise en accessibilité devient donc un principe obligatoire pour tout le cadre bâti : habitation, lieux publics (notamment les lieux d’éducation et d’enseignement), lieux de travail et de loisirs, commerces, industries et services.

Elle doit s’entendre de l’accessibilité des lieux en tant que tel, mais aussi de l’information et des services qui y sont prodigués.

Elle inclut l’accessibilité aux personnes handicapées en prenant en compte tous les types de handicap, comme le veut l’esprit de la loi.

De manière générale, l’accessibilité est développée à l’article 41 de la loi de 2005. Ce texte traite du régime de l’accessibilité : des bâtiments ou parties de bâtiments nouveaux, sans considération de la destination de la construction à venir ; des bâtiments ou parties de bâtiments d’habitation existants lorsqu’ils font l’objet de travaux ; des établissements recevant du public (ERP) existants (CCH, art. L. 111-7-1 s., mod. par L. n° 2005-102, art. 41).

L’accessibilité des lieux scolaires et professionnels fait l’objet de dispositions particulières.

L’obligation d’accessibilité de l’article 41 consiste dans la définition du principe qui doit être traduit par une règlementation technique fixée par décrets en Conseil d’Etat.

Le texte prévoit également, dans leurs principes, les cas de dérogation permettant d’échapper à cette obligation, qui doivent être précisés dans les décrets d’application.

Le principe est simple dans son énoncé : tous les locaux visés par le texte doivent être « accessibles à tous ».

Le pouvoir règlementaire a adopté une conception de l’accessibilité assez large dans son champ d’application et contraignante dans sa déclinaison technique, les textes d’application imposant des normes techniques lourdes et très précises.

Nous prendrons, pour les besoins de l’étude, le cas des ERP.

L’étendue de l’obligation est large, d’abord en ce qu’elle touche les créations d’ERP (y inclus les ERP par changement de destination) et les ERP existants (CCH, art. R. 111-19 s. et R. 111-19-7 s., créés par Décr. n° 2006-555, art. 4 et 5).

Ensuite, elle s’illustre par le nouvel article R. 111-19-2 du Code de la construction et de l’habitation : les ERP « doivent être accessibles aux personnes handicapées, quel que soit leur handicap » (créé par Décr. n° 2006-555, art. 4r).

Le débiteur de l’obligation ne peut donc pas se limiter à considérer l’accessibilité à l’intérieur du cadre bâti, mais doit aussi prendre en compte les abords immédiats de ce dernier et s’assurer qu’ils répondent aux prescriptions légales.

Plus précisément, les articles R. 111-19-2 à R.111-19-5 prévoient que les dispositions techniques relatives à l’accessibilité d’éléments matériels ou immatériels identifiés et faisant partie de l’ERP doivent être établies par arrêtés ministériels.

Ainsi le décret prend-il en compte : les circulations, le stationnement, les ascenseurs, les circulations intérieures horizontales et verticales, les sanitaires, les portes et sas intérieurs et extérieurs, les dispositifs d’éclairage, les cabines d’essayage…

L’idée générale qui sous-tend ces précisions relève de la notion de « chaîne de déplacement », dont la continuité doit être assurée pour toutes les personnes handicapées dans la continuité de ce cheminement. (Le prolongement logique de cette obligation se trouve dans les dispositions relatives aux transports publics, dont il n’est pas ici fait état.)

Enfin, l’étendue de l’obligation provient aussi de la formulation de l’objectif à atteindre. Il  est contenu dans le nouvel alinéa 1er de l’article R. 111-19-2. Il doit être possible pour les personnes handicapées  « de circuler, d’accéder aux locaux et équipements, d’utiliser les équipements, de se repérer, de communiquer et de bénéficier des prestations en vue desquelles cet établissement ou cette installation a été conçu ».

Tous les éléments attachés de près ou de loin au cadre bâti doivent donc être rendus accessibles, qu’ils soient matériels ou immatériels.

La contrainte, quant à elle, peut être déduite du même article, qui poursuit : « Les conditions d’accès des personnes handicapées doivent être les mêmes que celles des personnes valides ou, à défaut, présenter une qualité d’usage équivalente ».

Le décret en Conseil d’Etat renvoie aux arrêtés ministériels la charge de détailler les mesures techniques encadrant les obligations précises des débiteurs, mais précise également qu’en sus, certaines matières doivent faire l’objet d’arrêtés spécifiques listés notamment aux articles R. 111-19-3 à R. 111-19-5. Par exemple, il est prévu des arrêtés concernant les hôtels-restaurants d’altitude et les refuges de montagne, les établissements flottants…

La complexité de cette règlementation nous impose de nous en tenir à ce stade de l’analyse afin d’éviter d’entrer dans une technicité inutile.

La création de réseaux pluridisciplinaires destinés à favoriser l’application de la loi de 2005 illustre aussi cette complexité, puisque plusieurs compétences variées doivent être mobilisées de manière synchrone, afin de s’assurer du respect des dispositions légales et de la réalité des contraintes techniques.

A ce titre, il convient de faire état des nombreux cas de dérogations prévus par la loi et définies dans leurs modalités par la règlementation : il peut s’agir d’une « impossibilité technique », d’une « contrainte liée à la conservation du patrimoine architectural », ou enfin d’une « disproportion manifeste entre les améliorations apportées et leurs conséquences » (CCH, art. L. 111-7-3, al. 4).

Là encore, le décret d’application renvoie aux arrêtés ministériels le soin d’encadrer les modalités des dérogations possibles. Il prévoit que les dérogations sont délivrées par les autorités administratives compétentes. Il précise aussi que, pour les établissements ayant une mission de service public, une dérogation ne peut être accordée qu’en cas de mesure de substitution (CCH, art. R. 111-19-10, II, créé par Décr. précit., art. 5, mod. par Décr. n° 2014-1326, art. 9).

Nous ne reviendrons pas non plus sur ces arrêtés, ayant aussi donné lieu à des circulaires et à la publication de fiches pratiques.

Toutefois, il est utile de préciser que, en plus de toute la complexité de cette règlementation, les organes locaux censés prendre des avis ou des décisions concernant les projets d’adaptation et les dérogations ne sont pas uniformisés, ce qui pose un problème de sécurité juridique important (Collectif, « Rapport sur les modalités d’application des règles d’accessibilité du cadre bâti », Rapp. n° 007686-1 [Conseil général de l’environnement et du développement durable, n° RM-2011-161P [Inspection générale des affaires sociales] et n° 11.03.21 [Contrôle général économique et financier], oct. 2011).

En effet, il s’agit pour le moment de la seule source permettant, notamment, de juger de l’opportunité ou non de telle dérogation ou de telle mesure de substitution.

Dans le cadre des locaux faisant partie d’une copropriété, il existe aussi une dérogation possible, lorsque l’assemblée générale des copropriétaires s’oppose aux travaux. Il s’agit d’un cas dont l’étendue pourrait être extrêmement large et de nature à limiter grandement le nombre des ouvrages devant être rendus accessibles (CCH, art. L. 111-7-3, al. 4 et 6, mod. par Ord. n° 2014-1090, art. 2).

Les juges ont déjà pu rappeler le gouvernement à ses ambitions initiales et louables en excluant les bâtiments neufs du bénéfice des dérogations possibles (CE, 21 juill. 2009, n° 295382 ; 1er juin 2011, n° 334892 ; Cons. constit., 29 déc. 2009, n° 2009-600 DC ; 28 juill. 2011, n° 2011-639 DC).

Ce développement -long pour un article juridique, mais trop court pour faire état du sujet abordé- démontre l’ambivalence de l’ambition attachée à la loi de 2005. Les principes dégagés bouleversent complètement la manière de penser le sujet du handicap et suppose l’adaptation de l’ensemble du cadre bâti, alors que les modalités de mise en œuvre sont complexes et susceptibles de nombreuses dérogations.

3.     Une mise en œuvre nécessaire et urgente

Conscient que les objectifs de la loi de 2005 ne seraient pas atteints, comme prévu, le 1er janvier 2015, les assemblées parlementaires ont autorisé le gouvernement à rédiger une ordonnance prévoyant un mécanisme de « rattrapage » pour les mauvais élèves, dénommé Agenda d’accessibilité programmé dit « Ad’AP » (L. n° 2014-789, art. 1er et 4 ; Ord. n° 2014-1090, chap. Ier ; V. aussi pour l’origine et l’esprit de ce mécanisme : Collectif, Rapp. précit., proposition C2).

Cette nouvelle mesure consiste à laisser aux derniers informés un ultime délai de rigueur personnalisé à travers la transmission aux autorités administratives compétentes par le débiteur de l’obligation d’un Ad’AP détaillant les mesures de mise aux normes auxquelles ce dernier s’engage. Il s’agit bien d’un acte unilatéral d’engagement de la part du débiteur.

Les Ad’AP doivent, en principe, être communiquées aux autorités compétentes avant le 27 septembre 2015 et proposer une répartition des travaux à effectuer sur trois, six, voire neuf ans dans certains cas.

Aussi défaut d’Ad’AP les personnes concernées seront-elles considérées en infraction avec la législation, qui a toutefois maintenu la date d’échéance au 1er janvier 2015. Les sanctions peuvent être lourdes de conséquence.

3.1.  Pour participer à la garantie de l’égalité des chances de tous les citoyens

Le rapport d’octobre 2011 susmentionné tente un état des lieux d’étape de la mise en œuvre de la loi de 2005 et considère que seulement 15% des bâtiments était alors à jour de ses obligations en la matière. Nous sommes donc très loin de l’objectif d’égalité des chances ambitionné par la loi.

Les raisons de cette circonstance tiennent, selon ses auteurs, à « l’ampleur des travaux à réaliser » et à la règlementation souvent mal conçus pour les bâtiments existants, trop proches des contraintes imposées au neuf. Paris, c’est aussi une chance, n’est pas Chandigarh : « Le choc des contraintes est inévitable. Il ne peut que donner lieu à une avalanche de dérogations, à des coûts prohibitifs et pour des résultats incertains » (Collectif, Rapp. précit.).

L’Ad’AP a donc cette force de personnaliser les projets de mise en accessibilité dans lesquels, à défaut de pouvoir se mettre en conformité, l’auteur de l’agenda doit proposer des mesures alternatives de nature à compenser ce défaut.

Certes, il reste bien peu de temps.

Certes, la tâche est difficile.

Certes, les difficultés rencontrées peuvent être insurmontables.

Mais, il existe des moyens d’y parvenir.

Les sites du gouvernement proposent des fiches ou des outils destinés à faciliter la rédaction de l’Ad’AP. Document très personnel par définition, il n’en demeure pas moins que la précision de ces outils n’est pas suffisante. Les débiteurs de l’obligation d’adaptation peuvent donc faire appel aux services de réseaux pluridisciplinaires, à l’image de « Géomaître » (réseau d’avocats et de géomètres) qui apporteront une expertise globale à la situation des débiteurs et des solutions à leurs difficultés. Ils peuvent également se charger, le cas échéant, de préparer les demandes de dérogations qui doivent être jointes au projet.

L’accessibilité de tous les lieux constitue aujourd’hui une nécessité politique et sociale, afin de rompre avec les engagements déclaratifs passés et établir concrètement les conditions de l’égalité des chances pour les personnes handicapées.

En effet, cela fait maintenant quarante années que les ambitions sont déclarées, depuis la loi de 1975 et les résultats sont extrêmement insatisfaisants.

Le désintérêt -ou plutôt, l’intérêt ponctuel- des politiques pour cette question doit être bien fatiguant et bien décevant pour ceux qui portaient de l’espoir dans les lois sur le handicap, malgré les textes internationaux en vigueur qui, non contraignants pour la plupart, n’en constituent aps moins des engagements moraux importants de la part des Etats (V. par. ex., Rés. ONU/AG/48/96 : Standard rules on the equalization of opportunities for persons with disabilities, § 14).

Même, l’énervement des associations de personnes handicapées se fait sentir, la question de l’Ad’AP en avait déjà fait réagir certaines.

Aujourd’hui, il convient de voir dans cette politique une opportunité de se mettre en conformité (il s’agit sans doute de la dernière chance pour les débiteurs de l’obligation), mais aussi de satisfaire à la logique de prévisibilité des dépenses sur trois, six ou neuf ans.

Il convient de rappeler que les conséquences financières sont prises en compte dans les mesures de dérogations et qu’une partie de la mise en accessibilité peut faire l’objet d’une telle exception ou, éventuellement, justifier de la prorogation du délai.

Le mécanisme est donc assez souple pour que chacun puisse atteindre les objectifs nationaux en faveur des personnes handicapées, qui constitue un élément déterminant de la garantie du respect des droits de l’Homme et des libertés fondamentales à leur égard (Conv. ONU 2006, Préambule, § v).

Surtout, rappelons-nous, comme les instances de l’ONU ne manquent pas de le faire régulièrement, que le handicap est parfois causé par des catastrophes naturelles ou humaines, telles que la sous-nutrition ou, tout simplement, les guerres. Vivre dans une société qui, de facto, exclu ces personnes déjà blessées et vulnérables, constitue pour eux une très injuste double-peine.

Et, comme tout, l’enthousiasme de quelques uns pourrait entraîner un mouvement vertueux vers une prise de conscience générale, sur l’importance du respect de cette législation humaniste. Cet enthousiasme, au demeurant, est récompensé par des incitations financières.

3.2.  Pour éviter des sanctions et des pertes de marché

A défaut de se mettre en conformité, ce serait une vague de sanctions administratives et pénales très lourdes qui pourraient être prononcées à partir du 27 septembre 2015 à l’égard des débiteurs indélicats.

C’est aussi, pragmatiquement, décider en conscience de perdre une part de marché et de se défaire de la solidarité nationale qui, pour une fois, est de nature à recourir à l’assistanat.

Résister à la mise en œuvre de la loi de 2005 serait, en somme, un bien mauvais calcul.

Tout d’abord, il s’agit d’un mauvais calcul puisque les sanctions encourues au pénal est de 45.000 euros pour les personnes physiques et de 225.000 euros pour les personnes morales (375.000 euros et 1.125.000 euros en cas de récidive ; CCH, art. L. 152-4, créé par L. n° 2005-102, art. 42, III).

Les autorités administratives peuvent également prononcer la fermeture de l’établissement qui n’est pas aux normes (CCH, art. L. 111-8-3-1, créé par L. n° 2005-102, art. 41, II).

Dans le même registre, il convient de rappeler que l’action de groupe pour la lutte contre les discriminations est actuellement en discussion au Parlement (Proposition de loi n° 1699 instaurant une action de groupe en matière de discrimination et de lutte contre les inégalités, déposée le 14 janvier 2014).

Or, l’état de santé est un cas de discrimination et les associations de handicapés pourront regrouper les personnes ayant subi des atteintes identiques (le terme initial était : « comparables ») vis-à-vis d’un débiteur n’ayant pas respecté le cadre normatif.

Prendre le risque d’un contentieux lourd et de nature à porter une atteinte grave (mais justifiée) à l’image de l’indélicat, ainsi que d’une condamnation importante en réparation du préjudice allégué n’est pas un bon calcul.

Ensuite, notons que toute subvention d’une collectivité publique est soumise à la stricte condition que le maître d’ouvrage produise un dossier relatif à l’accessibilité dans le cadre de la construction, de l’extension ou de la transformation du gros œuvre d’un bâtiment.

De plus, la subvention accordée peut être sujette à remboursement si les prescriptions n’ont pas été, in fine, respectées (L. n° 2005-102, art. 41, IV).

A l’inverse, nombre de dispositifs d’incitation financière sont prévus, tel que le Fonds interministériel pour l’accessibilité des bâtiments ouverts au public appartenant à l’Etat (FIAH) ou encore le Fonds d’épargne par l’Etat, la Cour des Comptes et la BPIFrance, le Fonds d’intervention pour la sauvegarde de l’artisanat et du commerce et le Fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées.

Enfin, de manière plus générale, il est démontré par l’expérience que le « retour sur investissement » est positif.

En effet, prenons deux hypothèses : la société discriminante et la société inclusive.

Dans le premier cas, les personnes handicapées constitue une population à charge du reste de la société par le financement du chômage et par la prise en charge médicale lourde d’une personne complètement dépendante dans ses déplacements, ses faits et gestes, et ses souhaits.

Cela diminue les marges de manœuvre pour la mise en œuvre d’autres politiques et diminue l’étendue du marché du travail et des consommateurs.

Dans le second cas, les personnes handicapées participent pleinement à la vie citoyenne dans toutes ses dimensions et son activité contribue à l’effort de solidarité nationale.

Les problèmes de chômage sont résolus et la prise en charge médicale limitée à tout ce que la personne handicapée ne peut pas faire seule : elle devient alors « un patient comme les autres ».

Plus concrètement, la Chambre de commerce et d’industrie de Paris – Île-de-France a soulevé le fait que le coût de l’accessibilité des ERP existants représentait 8 % de la marge commerciale annuelle totale (hors grande distribution). Elle relève également que les commerçants ayant satisfait à leurs obligations ont connu un gain de notoriété, une nouvelle clientèle et une progression du chiffre d’affaire significatif malgré le coût des travaux (BENEZET M., « Accessibilité des commerces aux personnes en situation de handicap », Rapport, 6 févr. 2014).

De même, dans une logique économique, plus les débiteurs seront nombreux à s’exécuter, plus les coûts de l’adaptation diminueront, par le jeu normal de la concurrence, mais aussi par les économies d’échelles et les innovations qu’ils apporteront dans la recherche de solutions alternatives.